黄河流域“乱占、乱采、乱堆、乱建”是影响黄河行洪安全和生态环境的突出问题。面对一些棘手的、受历史原因长期无法解决的“四乱”问题，水利、环境等行业主管部门存在一定程度的履职懈怠现象。为此，在我国唯一一个全境都属于黄河流域的省份宁夏，检察机关通过向行政部门挥起公益诉讼的戒尺，督促行政机关依法履职。效果如何?应该说发挥了一定作用，但同时也面临不少困难。

“四乱”曾经有多乱?

有人在河中心淤滩上世居

黄河流经宁夏397公里，引黄灌溉滋养了有名的“塞上江南”，因此素有“天下黄河富宁夏”之说。然而，多年来围垦河滩地，占用河滩地建农家乐、养殖场的现象在黄河宁夏段不同程度存在。

半月谈记者在宁夏沿黄多县区走访发现，一些地方在发展沿黄经济、规划滨河旅游过程中没有考虑到黄河行洪安全，农家乐、养殖场、加工作坊扎堆建在黄河河滩内。在永宁县望洪镇的一段黄河河滩范围内，就建有4处农家乐性质的旅游观光项目。

除了岸边河滩内的建筑，甚至还有人常年生活在河道内的淤积滩涂上。

在中卫市沙坡头区宣和镇福堂村，一片名为“一心滩”的滩涂被黄河水包裹在河道中间。直到2019年6月前，当地还有28户村民常年生活在黄河河道内的“一心滩”上，耕种着1000多亩河滩地。2012年和2018年，黄河两次发洪水将“一心滩”淹没，村民虽然提前撤离，但所种耕地当年绝产。

另外，宁夏境内的支流、排水干沟最终都汇入黄河，这些分布广泛的支流干沟也一度存在乱堆乱倒垃圾现象，影响黄河水质。宁蒙边界的都思兔河流经平罗工业园区后汇入黄河，园区内两家化工企业曾长期占用河道堆放工业原料和工业废渣，不仅影响河道行洪，还对38亩河床和湿地造成了污染。

有司履职不给力，检察官挥“戒尺”

半月谈记者采访发现，水利、环保等部门对上述黄河流域“四乱”问题并非不知情。但由于一些历史遗留问题时间久远、情况复杂，行政部门存在不愿管、绕着走的懈怠思想。宁夏检察机关以公益诉讼为手段，针对“四乱”问题立案236件，多数通过诉前程序就给予了行政机关极大履职压力，只有1件将不履职的行政机关告上法庭。

在黄河边的一处湿地旁，半月谈记者看到一家投资不菲的大型农家乐已经关门歇业，但尚未拆除。据农家乐的投资人说，当初是政府招商引资来的，现在又说不合法要拆，损失惨重，目前正在谈补偿的事情。

“以前政府鼓励私人老板来建农家乐，有的还是发改委立项。现在因为没有水利部门的许可要求人家拆除，一些老板都投资了好几千万，这其中的难度可想而知。”一位地方干部说。

在黄河流经的宁夏平罗县，县人民检察院在清“四乱”专项行动中，针对一些清理进展不顺的项目，向水务、环境、自然资源等部门以及乡镇政府发送公益诉讼诉前检察建议书12份，督促行政机关履行职责。

“感觉就像我们在前面拉车，稍微懈怠点后面就有个鞭子抽过来。为了避免被告上法庭，再难的工作也得干。”平罗县水务局副局长黄霄说，他们给一些乡镇下发整改通知书，拖拖拉拉、爱答不理的情况都会有，检察院的诉前检察建议一送去，立刻就重视起来。

公益诉讼案件线索壁垒待破除

一些受访基层检察官坦言，得益于上级部门统一部署，黄河清“四乱”专项行动中，行政机关的配合度尚可。但随着专项行动结束，行政机关在共享案件线索的主动性上有弱化趋势。

“有的行政机关一开始以为检察院是帮着他们起诉乱建乱占行为人的，后来明白过来自己工作干不好也会被检察院起诉。从他们的角度考虑，肯定不愿意自找麻烦。今年我们还想继续合作，明显感觉到行政机关积极性不高。”一位负责公益诉讼的检察官说。

受访的检察官建议，可推行检察机关和行政机关相互挂职制度，建立案件线索的无缝对接、共享机制。

另外，半月谈记者发现，各地对耕种黄河河滩地的行为定性不一致。有的地方认定耕种河滩地属于“乱占”行为，禁止农民耕种。有的地方则允许农民在河滩地上种植不妨碍行洪的矮秆作物。个别沿黄县区已开垦河滩地面积达10万余亩，农药化肥的使用对黄河水质势必造成一定污染。

多位基层水务干部认为，黄河河滩耕地应统一明确退耕还湿。由于此前各地鼓励农民自主开垦河滩地，一些河滩地已经成为农民的主要收入来源，为了黄河行洪安全和水污染治理，沿黄地方政府可以考虑设立河滩地收储基金，从农民手中有偿收回河滩地，统一安排退耕、恢复为湿地。